Гость редакции ВХ – глава Харьковского фонда местной демократии Ольга Мирошник.

Зачем нужна реформа?

– Здравствуйте, меня зовут Инна Павловна. Ольга Семеновна, сегодня много говорится о децентрализации, о реформе местного самоуправления, но мало кто понимает, зачем она вообще нужна.

– Вопрос проведения реформы стоит для Украины очень остро, потому что уровень централизации власти в стране дошел до абсурда. Практически любой вопрос, который возникает в селе, районе, городе, решается только в Киеве – в кабинетах министерств и ведомств. Поэтому назрела необходимость децентрализации, то есть передачи широких полномочий на места, чтобы люди сами могли решать, как жить в своих городах, поселках, селах. В этом и заключается суть децентрализации и реформы местного самоуправления.

Чиновники и депутаты ВР понимают: если этого не сделать – начнется революция, поэтому соглашаются, что проведение реформы необходимо. Однако некоторые из них предложили не децентрализацию, а федерализацию.

– А в чем принципиальное отличие децентрализации от федерализации?

– Федерализация – это концентрация власти на региональном уровне. То есть передача людям полномочий решать на месте свои проблемы, но по сути – это власть губернаторов. А усиление власти губернаторов в нынешней системе власти означает появление 25 князьков, так что очень скоро мы бы кланялись и Киеву, и губернатору. Это не выход из положения.

– Но ведь есть же достаточно успешных стран, имеющих федеративное устройство, например та же Швейцария.

– Согласна. Но как она образовывалась? Путем объединения (!) земель, которое происходило на протяжении семи веков! Вот что такое федеральная Швейцария. Нам же предлагают из целостной страны, наоборот, сделать мелкие княжества, то есть разъединение. Тогда как во всем мире мелкие княжества, маленькие разрозненные области объединяются. Почему? Да потому что объединенная страна – это сила.

История знает примеры федераций, которые появились из унитарных государств. Это Югославия, которая после развала советской системы разбилась на более мелкие страны по этническим признакам. И еще два федеративных государства появились после Второй мировой войны – Германия и Австрия. Их разделили на федерации, чтобы ослабить влияние фашизма, поскольку это были два сильнейших фашистских государства.

То есть федерализация (из унитарного государства) – это, в какой-то степени, ослабление страны.

Над реформой работают независимые эксперты

– Ольга Семеновна, добрый день. Меня зовут Виктор Сергеевич. А кто занимается разработкой реформы местного самоуправления? Учитывается ли при этом опыт зарубежных стран?

– Создана рабочая группа, которую сейчас возглавляет министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Владимир Гройсман. В нее вошли лучшие эксперты со всей Украины – теоретики, ученые и практики (в частности мэры городов), а также общественные деятели и независимые аналитические центры. Ведь если бы реформой занимались непосредственно чиновники, например реформой прокуратуры – прокуроры, судебной реформой – судьи, а реформой местного самоуправления – только мэры, то они бы сделали ее под себя, и интересы громады вряд ли были бы учтены. Поэтому в рабочую группу приглашают независимых экспертов, представителей независимых аналитических центров и общественных организаций, которые следят за тем, чтобы при работе над законопроектами не были ущемлены права жителей. То есть работа над реформами проходит коллективно и, на мой взгляд, демократично.

Украина – единственная страна в Европе (кроме России), которая еще не провела реформу децентрализации (реформа местного самоуправления – одна из ее составляющих). Дальше тянуть нельзя, поскольку Европа живет в одном русле, а мы отстаем даже по организации власти. Безусловно, прежде чем приступать к реформам, был изучен опыт европейских стран: Польши, Дании, Франции, Швейцарии. За основу взята Европейская хартия местного самоуправления, в которой прописаны основные принципы местного самоуправления. Украина присоединилась к хартии в 1997 году, но, увы, не все ее статьи мы выполняем.

Что тормозит реформирование?

– Добрый день, Евгений беспокоит, Ольга Семеновна, на каком этапе сейчас реформа местного самоуправления и что мешает ее проведению?

– 1 апреля 2014 года была принята Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Основные ее идеи -- децентрализация власти в стране, существенное расширение полномочий территориальных общин, изменение системы управления на областном и районном уровнях. Но концепция – это еще не реформа, а только лишь пожелания, как нам лучше устроить Украину.

Реализовать концепцию планируется в два этапа. На первом необходимо изменить некоторые статьи Конституции Украины, то есть провести так называемую конституционную реформу и утвердить необходимую законодательную базу. Второй этап, старт которого намечен на 2015 год, предполагает непосредственную реорганизацию органов местного самоуправления.

Однако пока мы не можем приступать к реализации даже первого этапа. Рабочая группа разработала неплохие предложения по конституционной реформе, подготовлены законопроекты, но процесс их принятия тормозится – идет очень жесткое сопротивление депутатов нынешнего состава Верховной Рады. А изменения в Конституцию необходимы -- без этого невозможно принять все те изменения, которые нужны для реформирования местного самоуправления. Например, провести административно-территориальная реформу, предполагающую изменение границ районов и областей. Сейчас это не имеют право делать ни местные органы, ни даже ВР.

Районов на Харьковщине будет меньше

– Здравствуйте, меня зовут Олег Григорьевич. Ольга Семеновна, объясните, какие изменения сулит нам реформа местного самоуправления?

– Существующая система территориальной организации власти слишком громоздкая (область, район, город, поселок и т. д. – каждый со своей властью), требующая значительных средств на содержание, чрезмерно централизованная, предполагает дублирование функций.

Поэтому предлагается перейти к трехуровневой системе административно-территориального устройства: область, район и территориальная громада. Уточняю, термин территориальная громада – это не только население, но и территория со всей инфраструктурой, на которой оно проживает. Поскольку сейчас в Украине 24 области, 490 районов и 11 тысяч громад (то есть жителей того или иного населенного пункта, в том числе харьковчане), то сначала предполагается провести укрупнение районов и территориальных громад. Жители нескольких населенных пунктов могут объединяться в одну территориальную громаду и совместно вести хозяйство. Например, построить в складчину один мусоросжигательный завод и пользоваться им всем вместе, ведь одному селу построить его не под силу. Областное устройство Украины не изменится, потому что все регионы отвечают требованиям, предъявляемым в ЕС. Что касается районов, то в Украине они в большинстве своем очень мелкие. Поэтому их станет значительно меньше: порядка 100-150 вместо 490. Мы получим примерно равные районы, близкие по территории и населению. Укрупнятся и территориальные громады – их будет около полутора тысяч. Но пока все это на уровне предложений. Это длительный процесс, который можно начинать только после конституционной реформы.

– А что будет с облгосадминистрациями?

– Предполагается преобразование государственных областных администраций в префектуры или назначение государственных представителей с функциями координации и контроля. Сейчас у нас есть губернатор и областной совет. Депутаты облсовета (органа местного самоуправления) принимают решения, а выполняет их исполнительная государственная власть – облгосадминистрация. Получается, что органы местного самоуправления принимают решения, а выполняют их государственные структуры. Такого нигде в мире нет. То же самое и с городской властью: горсовет принимает решение, а исполняет его исполком – это линия опять-таки государственной власти.

Необходимо четко разделить государственную власть и органы местного самоуправления. Реформа предполагает, что функции исполнительных органов переходят областному, городскому и районным советам, то есть они принимают решение и они же контролируют, как их подчиненные выполняют работу.

К тому же сейчас происходит дублирование исполнительной власти: например, управление культуры и в Харькове, и в области слишком большие, хотя они вообще не нужны. То же самое в образовании: районо, гороно, облоно – это отжившие структуры. Реформа образования предлагает иную, эффективную структуру. Если мы уберем дублирующие структуры – значительно уменьшится количество чиновников.

– А что тогда будут делать префектуры, какие у них будут задачи?

– Это будут государственные представительства с контрольно-надзорными и координационными, а не исполнительными функциями. И в этом процессе будут заняты 20-30 человек, а не целая махина, которая есть сегодня в облгосадминистрациях. Налицо значительная экономия средств, а также значительное упрощение системы власти. Но в этом случае очень четко нужно выписать обязанности госпредставителей, этого еще не сделано.

Кроме того, одной из главных задач реформы является обеспечение доступности и качества публичных услуг. Человеку важно получить все административные услуги в одном месте, не бегая по разным инстанциям. К реализации такой задачи мы уже приступили. По всей Украине работают центры предоставления административных услуг. И Харьков считается лучшим по организации этой работы -- в нашем городе предоставляется более 200 услуг в одном центре, в каждом районе сейчас открыты ЦНАП, и все больше услуг жители могут получить, не путешествуя по кабинетам чиновников. Это и есть элементы децентрализации.

Нужна дорога или школа – решаем сами

– Здравствуйте, Анатолий беспокоит из Валковщины. Ольга Семеновна, неоднократно приходилось слышать, что после проведения реформы мы сами сможем решать, что нам нужнее — отремонтировать дорогу или построить школу. А кто будет это финансировать?

– Регионы получат то, к чему стремились долгие годы, – доходы, которые закреплены за местными бюджетами. Собирая налоги, они смогут ими самостоятельно распоряжаться.

На сегодняшний день практически все налоги из региона уходят в Киев. И где-то под Новый год Верховная Рада распределяет: какому региону сколько дать. И это наша самая большая беда. Тем более что в последнее время это происходило через Госказначейство, а поступающие туда деньги потом куда-то исчезали. Так что местное самоуправление не получало необходимых денег на свою жизнедеятельность: на дороги, образование и прочие направления.

Поэтому необходимо сделать так, чтобы территориальная громада четко понимала, что налоги, которые она собрала, останутся на месте (кроме тех, которые идут на госрасходы, например армию или содержание правительственного аппарата), и сама решает, куда их применить – построить одну дорогу или две, а может, громаде важнее построить новую школу.

Приступая к реформе местной власти, нужно руководствоваться не партийными интересами и квотами, а исключительно интересами жителей. И здесь большую роль должна сыграть общественность. Она должна требовать от политиков справедливой реформы, сама принимать участие в обсуждении и популяризации принципов МС, ну и, конечно, контролировать.